Nuove opportunità per le PMI nella gestione del ciclo degli acquisti, dalla fatturazione elettronica alle nuove direttive europee in tema di appalti

Introduzione
Recentemente sono intervenute nel panorama legislativo nazionale ed europeo alcune modifiche di carattere fiscale e contrattualistico che possono rappresentare, se adeguatamente colte e sfruttate, delle possibili opportunità di crescita e sviluppo per le PMI che saranno capaci di cogliere questa occasione. Ci si riferisce in particolare all'entrata in vigore della obbligatorietà per i fornitori della fatturazione verso la PA con modalità telematiche e, in ambito diverso, ma in qualche modo complementare, all'approvazione da parte di due nuove Direttive UE in materia di acquisti pubblici ( la n. 2014/24/UE e la n. 2014/25/UE).

La Fatturazione elettronica obbligatoria verso le pubbliche Amministrazioni
Com'è noto dal 6 giugno 2014 le cessioni di beni e le prestazioni di servizio realizzate nei confronti di ministeri, agenzie fiscali ed enti nazionali di previdenza, rese dai vari operatori economici, devono essere obbligatoriamente fatturate esclusivamente con modalità elettroniche, pena il mancato pagamento, anche parziale, delle stesse. L'adempimento coinvolge 38 amministrazioni per oltre 18.000 uffici, considerando le articolazioni territoriali dei vari organi della PA interessati, quali, a titolo esemplificativo, tutte le scuole di ogni ordine e grado ovvero tutte le stazioni di polizia, guardia di finanza, ecc. presenti sull'intero territorio dello Stato.
Quanto sopra in attesa della conversione del Dl 66/2014 (decreto Renzi) che, oltre ad aver anticipato al 31 marzo 2015 (invece che al 6 giugno 2015) l'obbligo di fatturazione elettronica nei confronti di tutti i restanti organi della PA, ha previsto l'obbligo ( invece che la facoltà) di inserire nella fattura elettronica il Cig (Codice identificativo di gara) e il Cup (Codice unico di progetto), fatte salve le eccezioni previste dalla legge n. 136/2010 .

La FatturaPA
La tipologia di fattura elettronica accettata dalla Pubblica Amministrazione, tramite il Sistema di Interscambio (SdI), è unicamente la FatturaPA, cioè una fattura elettronica ai sensi dell'articolo 21, comma 1, del DPR 633/72.
Il documento deve avere un contenuto obbligatorio, rappresentato in un file XML (eXtensible Markup Language) secondo il formato della FatturaPA, che deve prevedere, oltre che le informazioni da riportare in quanto rilevanti ai fini fiscali secondo la normativa vigente, anche le informazioni indispensabili ai fini di una corretta trasmissione della fattura al soggetto destinatario attraverso il Sistema di Interscambio.
Il documento può altresì comprendere un contenuto facoltativo, comprendente tutti gli eventuali ulteriori dati che possono risultare utili per consentire l' integrazione del documento fattura con i sistemi gestionali e/o con i sistemi di pagamento, ai fini della più ampia possibile dematerializzazione del processo di ciclo passivo. Inoltre possono essere inseriti tutti i dati che Operatori economici e Amministrazioni pubbliche ritengono concordemente idonei a soddisfare specifiche esigenze informative.
Infine deve contenere un codice identificativo univoco dell'ufficio destinatario ricavato dall'Indice delle Pubbliche Amministrazioni.

Ogni file del tipo FatturaPA che viene trasmesso al Sistema di Interscambio deve essere firmato dal soggetto che emette la fattura tramite un certificato di firma qualificata che garantisca l'integrità delle informazioni contenute nella fattura e l'attribuzione della stessa alla sfera di responsabilità dell'emittente.
Per dotarsi di un certificato di firma qualificata è necessario rivolgersi a uno dei certificatori presenti nell'elenco dei certificatori autorizzati pubblicato sul sito dell'Agenzia per l'Italia Digitale tenendo presente che:

• il Sistema di Interscambio ammette solo i formati di firma: CAdES-BES   (CMS Advanced Electronic Signatures) e  XAdES-BES (XML Advanced Electronic Signatures), con struttura aderente alla specifica pubblica ETSI TS 101 903 versione 1.4.1,
• il software utilizzato per apporre la firma deve essere in grado di valorizzare il parametro "signing time", che riporta la data e l'ora, ed anche la "time zone" e che assume il significato di riferimento temporale. Non è invece necessaria l'apposizione della marca temporale.

Sistema di Interscambio (SdI)
L'Agenzia delle Entrate è stata individuata, con Decreto Attuativo del Ministero dell' Economia e delle Finanze del 7 marzo 2008, quale "Gestore del Sistema di Interscambio". Tale decreto ha anche individuato la Sogei S.p.A. ( Società Generale d'Informatica SpA – posseduta al 100% dal Ministero dell'Economia e delle Finanze) quale garante della conduzione tecnica del Sistema.
Il Sistema di Interscambio, attraverso il quale deve avvenire la trasmissione delle fatture elettroniche destinate alle Amministrazione dello Stato, è un sistema informatico in grado di:

• ricevere le fatture sotto forma di file con le caratteristiche tecniche previste per la FatturaPA,
• effettuare controlli sui file ricevuti, identificando ciascun errore riscontrato con un codice ed una descrizione. Il codice dell'errore verrà fornito nella notifica di scarto inviata al trasmittente per ogni file inviato.
• inoltrare le fatture alle Amministrazioni destinatarie.
• Inviare messaggi relativi all'esito delle operazioni effettuate, quali:
  • una notifica di scarto: messaggio che SdI invia al trasmittente nel caso in cui il file trasmesso (file FatturaPA o file archivio) non abbia superato i controlli previsti;
  • un file dei metadati: file che SdI invia al destinatario, insieme al file FatturaPA;
  • una ricevuta di consegna: messaggio che SdI invia al trasmittente per certificare l'avvenuta consegna al destinatario del file FatturaPA;
  • una notifica di mancata consegna: messaggio che il SdI invia al trasmittente per segnalare la temporanea impossibilità di recapitare al destinatario il file FatturaPA;
  • una notifica di esito committente: messaggio facoltativo che il destinatario può inviare al SdI per segnalare l'accettazione o il rifiuto della fattura ricevuta; la segnalazione può pervenire al SdI entro il termine di 15 giorni;
  • una notifica di esito: messaggio con il quale il SdI inoltra al trasmittente la notifica di esito committente eventualmente ricevuta dal destinatario della fattura;
  • uno scarto esito committente: messaggio che il SdI invia al destinatario per segnalare un'eventuale situazione di non ammissibilità o non conformità della notifica di esito committente;
  • una notifica di decorrenza termini: messaggio che il SdI invia sia al trasmittente sia al destinatario nel caso in cui non abbia ricevuto notifica di esito committente entro il termine di 15 giorni dalla data della ricevuta di consegna o dalla data della notifica di mancata consegna ma solo se questa sia seguita da una ricevuta di consegna. Con questa notifica il SdI comunica al destinatario l'impossibilità di inviare, da quel momento in poi, notifica di esito committente e al trasmittente l'impossibilità di ricevere notifica di esito;
  • una attestazione di avvenuta trasmissione della fattura con impossibilità di recapito: messaggio che il SdI invia al trasmittente nei casi di impossibilità di recapito del file all'amministrazione destinataria per cause non imputabili al trasmittente (amministrazione non individuabile all'interno dell'Indice delle Pubbliche Amministrazioni  oppure problemi di natura tecnica sul canale di trasmissione.

Il Sistema di Interscambio non ha quindi alcun ruolo connesso all'archiviazione e conservazione delle fatture, trattandosi solo di un canale d' invio/ ricezione, che funziona secondo il flusso descritto dal sito www.fatturapa.gov.it.

Soggetti coinvolti nel processo
I soggetti che intervengono nel processo di trasmissione/ricezione sono:

• Operatori economici
• Amministrazioni pubbliche
• Intermediari

L'Operatore economico è colui che effettua fatturazione elettronica verso un'Amministrazione pubblica tramite il Sistema di Interscambio. In particolare le operazioni da svolgere consistono in:

• Predisporre la FatturaPA, rispettando le regole tecniche previste;
• Firmare la FatturaPA, mediante un certificato di firma qualificata al fine di garantire l'integrità delle informazioni contenute nella stessa nonché l'autenticità dell'emittente. Si ribadisce che il Sistema di Interscambio ammette esclusivamente i formati di firma CAdES-BES   (CMS Advanced Electronic Signatures) con struttura aderente alla specifica pubblica ETSI TS 101 733 V1.7.4 e  XAdES-BES (XML Advanced Electronic Signatures), con struttura aderente alla specifica pubblica ETSI TS 101 903 versione 1.4.1, così come previsto dalla normativa  in materia a partire dal 1 settembre 2010;
• Inviare la FatturaPA, in una delle cinque seguenti modalità:
  • Posta Elettronica Certificata (PEC)
  • Invio via web
  • Servizio SDICoop - Trasmissione
  • Servizio SDIFTP
  • Servizio SPCoop - Trasmissione

Successivamente all'invio della FatturaPA è possibile visionare lo stato del relativo file presso il Sistema di Interscambio.
Inoltre i rappresentanti legali degli operatori economici possono individuare ed autorizzare gli Amministratori degli Incaricati, cioè le persone fisiche autorizzate a visualizzare le informazioni relative ai file FatturaPA per conto dei soggetti giuridici che rappresentano. Gli Amministratori degli Incaricati, a loro volta, possono individuare ed autorizzare altri soggetti Incaricati.
Le attività di predisposizione, emissione ed invio della fattura elettronica, nonché di archiviazione, possono essere svolte direttamente dall'Operatore economico oppure tramite un Intermediario, come dettagliato più avanti.

L'Amministrazione pubblica è il soggetto che riceve le fatture in formato elettronico dall'Operatore economico ( o dall'Intermediario) attraverso il Sistema di Interscambio.
Ad essa fanno carico le seguenti incombenze:

• censire all'interno dell'Indice delle Pubbliche Amministrazioni (IPA o IndicePA) tutti i propri uffici centrali e periferici che possono essere destinatari di fatture elettroniche
• ricevere la FatturaPA tramite una delle tre seguenti modalità:
  • Posta Elettronica Certificata (PEC)
  • Servizio SDIFTP
  • Servizio SPCOOP - Ricezione
• Esplicitare l'esito della ricezione in una notifica di esito committente trasmessa necessariamente mediante lo stesso canale usato per la ricezione. Qualora l' Amministrazione pubblica non espliciti l' esito entro 15 giorni dalla data di ricezione del file FatturaPA, il Sistema di Interscambio provvede ad inviare all' Amministrazione stessa e al trasmittente (Operatore economico o suo Intermediario) una notifica di decorrenza termini con la quale si comunica la non avvenuta notifica di esito da parte dell' Amministrazione pubblica entro i termini previsti.
• Monitorare i file ricevuti mediante visualizzazione delle informazioni relative al transito del file nel Sistema di Interscambio. Inoltre l'Amministrazione pubblica può individuare le persone fisiche autorizzate a visualizzare le informazioni relative ai file FatturaPA per suo conto, cioè gli Amministratori degli Incaricati, che, a loro volta, possono individuare altri soggetti Incaricati.

Si ricorda che, come gli operatori economici, anche le Amministrazioni Pubbliche possono avvalersi di intermediari qualificati per la ricezione della FatturaPA.

L' Intermediario è il soggetto, in possesso di specifica abilitazione, che nell' interazione con il Sistema di Interscambio invia o riceve i file FatturaPA o i file archivio per conto dell' Operatore economico e/o dell' Amministrazione pubblica.

Quindi sia i fornitori che le PA potranno affidare in outsourcing anche il processo di "conservazione digitale" delle fatture elettroniche, come confermato anche dal punto 2.2 dell'Allegato C al Decreto del 3 aprile 2013 n°55 laddove si chiarisce che gli Intermediari degli operatori economici, ove richiesto da questi ultimi, possono offrire, oltre a servizi di emissione delle fatture elettroniche per conto degli stessi e di trasmissione delle fatture al sistema d'interscambio (SDI) anche servizi di conservazione a norma delle fatture elettroniche inviate. A tal fine va tenuto presente che ogni tipologia di documento informatico conservato nel rispetto delle regole previste dal Codice dell'amministrazione digitale, ha effetto probatorio ad ogni effetto di legge.

A seguito di quanto fin qui esposto si ritiene possano farsi delle considerazioni indirizzate non solo all'immediato ma anche ad una prospettiva futura di breve/medio termine.

E 'evidente che questa spinta verso l'informatizzazione produrrà effetti benefici in tema di abolizione del supporto cartaceo, velocizzazione dei processi e riduzione degli oneri di archiviazione, non solo per le Amministrazioni pubbliche ma anche, ovviamente, per tutti gli operatori economici coinvolti.
Preso atto inoltre che nei rapporti con la PA risulta imprescindibile un sistema di fatturazione elettronica, appare quanto mai opportuno utilizzare tale modalità anche nei rapporti tra soggetti privati, avendo poco senso mantenere e sostenere i costi di un doppio regime di fatturazione.
La maggior parte dei vantaggi economici non deriva (solo) dai risparmi nei costi di stampa e spedizione ma dalla completa automazione ed integrazione dei processi tra le parti
Questi vantaggi sono sfruttati a pieno se il formato è STRUTTURATO. Quindi :

• Riduzione ed ottimizzazione dei costi: no data entry manuale, no errori di registrazione, no smarrimenti etc
• Ridotto rischio falsi e duplicazioni: x riconciliazione automatica dei dati e processi autorizzativi con controlli sui dati fattura più efficienti
• Riduzione errori pagamenti e calo del numero medio giorni necessario a ricevere pagamento

Infine questa potrebbe essere l'occasione per le PMI per spingersi oltre sulla strada della gestione, con modalità telematiche, dell'intero ciclo della supply chain, non da ultimo anche allo scopo di partecipare in maniera più efficace alle procedure di acquisto (telematiche o meno ) messe in essere dalla PA o Società pubbliche destinatarie delle normative europee in tema di appalti, recentemente rinnovate.

Nuove Direttive UE in materia di acquisti pubblici.

Sulla Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea del 28 marzo 2014 sono state pubblicate le seguenti nuove Direttive UE :

• la n. 2014/24/UE sugli appalti pubblici (nel prosieguo, direttiva Appalti) e
• la n. 2014/25/UE, sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali (nel prosieguo, direttiva Utilities), che saranno da recepire nell'ordinamento italiano nei termini e modi ivi previsti.

Entrambe contengono disposizioni innovative espressamente destinate a favorire le PMI.

Come ha evidenziato l'Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) nel suo Atto di segnalazione n. 3, del 21 maggio 2014, le due Direttive citate vanno nella direzione della semplificazione e dello snellimento delle procedure di aggiudicazione, individuando nuovi istituti e revisionando altri già esistenti. In particolare viene enfatizzato l'utilizzo delle comunicazioni elettroniche (art. 22 dir. Appalti e 40 dir. Utilities), nel quale l'AVCP vede" l' espressione di una forte volontà del legislatore comunitario di creare un sistema tendenzialmente basato sulla massima semplificazione, sull'immediatezza, sulla sicurezza e sulla standardizzazione dei processi comunicativo-informativi che involga anche la presentazione delle offerte e delle domande di partecipazione. Ne deriva un quadro in seno al quale l'utilizzo di mezzi elettronici costituisce la regola, cui fanno eccezione casi specificamente disciplinati." Le citate Direttive, inoltre, contengono una serie di misure finalizzate a rendere più agevole la partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI) agli appalti pubblici, quali in particolare:

1. Indicazione alle amministrazioni aggiudicatrici a procedere di norma alla suddivisione degli appalti in lotti. Tale suggerimento vale innanzitutto per gli appalti di notevole entità ma si sottolinea la facoltà per gli Stati membri di estendere anche agli appalti di importo minore l'obbligo per le stazioni appaltanti di valutare se sia appropriato suddividerli in lotti. (cons. 78, dir. Appalti, cons. 87, dir. Utilities). A rafforzamento di questa impostazione è altresì previsto l'obbligo delle amministrazioni aggiudicatrici di indicare i principali motivi della scelta di non suddividere l'appalto in lotti ed è riconosciuta agli Stati membri la facoltà di rendere obbligatoria la suddivisione in lotti in determinate condizioni (art. 46, par. 4, dir. Appalti, art. 65, par. 4, dir. Utilities);
2. Possibilità per gli Stati membri di creare meccanismi per il pagamento diretto ai subappaltatori, con maggior garanzia per le PMI, qualora rivestano tale ruolo, di ottenere i corrispettivi dovuti;
3. Disciplina dei requisiti di fatturato idonea a facilitare la possibilità di accedere alle gare d'appalto per le PMI. Premesso che è consentito alle amministrazioni aggiudicatrici esigere che gli operatori economici abbiano un fatturato minimo purché proporzionato rispetto all'oggetto dell'appalto, viene stabilito che tale requisito non dovrebbe di norma (salvo cioè circostanze debitamente giustificate) superare il doppio del valore stimato dell'appalto e, in ogni caso risultare da motivazione espressa nei documenti di gara (cons. 83, art. 58, par. 3, comma 2, dir. Appalti). Quindi all'obbligo di motivazione, già espressamente previsto nell'ordinamento italiano (art. 41, comma 2, del Codice Appalti), si aggiunge il divieto di fissare valori di fatturato superiori al doppio del valore dell'appalto, limitando in tal modo un'eccessiva discrezionalità delle stazioni appaltanti
4. Semplificazione delle modalità di presentazione e verifica dei documenti e dichiarazioni propedeutiche alla partecipazione a gara. Per il raggiungimento di tale obiettivo è stato ipotizzata la creazione di un Documento di Gara Unico Europeo (DGUE) (v. cons. 84 dir. Appalti e art.59 dir. Appalti) . In sostanza, preso atto che, in particolare per le PMI, la partecipazione agli appalti pubblici viene scoraggiata a causa degli oneri amministrativi derivanti dalla necessità di produrre un considerevole numero di certificati/dichiarazioni relativi ai criteri di esclusione e di selezione, le Direttive suggeriscono di limitare tali requisiti, ad esempio mediante l'uso di un documento di gara unico europeo (DGUE), prodotto esclusivamente in forma elettronica, e consistente in un'autodichiarazione aggiornata.

Inoltre, per quanto attiene alla verifica dei requisiti dichiarati in gara, la direttiva Appalti prevede che agli operatori economici non è richiesto di presentare documenti complementari o altre prove documentali qualora e sempre che" l'amministrazione aggiudicatrice abbia la possibilità di ottenere i certificati e le informazioni pertinenti direttamente accedendo a una banca dati nazionale che sia disponibile gratuitamente in un qualunque Stato membro, come un registro nazionale degli appalti, un fascicolo d'impresa virtuale (Virtual Company Dossier), un sistema elettronico di archiviazione dei documenti o un sistema di preselezione".
In tal senso si sta già attrezzando l'AVCP che ha in corso un processo di informatizzazione circa la verifica dei requisiti, attraverso la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP), di cui all'art. 6-bis del Codice Appalti vigente.

1. Fissazione dei termini di presentazione delle offerte in ragione della complessità dell'appalto e del tempo necessario per predisporre le offerte stesse in maniera ponderata e sostenibile (art. 47 direttiva Appalti). Viene espressamente confermato che i termini possono essere più lunghi rispetto a quelli minimi previsti, per non creare, in particolare alle PMI, indebiti ostacoli all'accesso alla gara.
2. Proposta di consentire alle amministrazioni aggiudicatrici di gestire il sistema dinamico di acquisizione articolandolo in categorie oggettivamente definite di prodotti, lavori o servizi, per offrire alle PMI ulteriori possibilità di parteciparvi. A tal fine andrebbero fissati l'importo o il quantitativo massimo degli appalti specifici da aggiudicare nell'ambito della categoria o un'area geografica specifica in cui gli appalti specifici devono essere eseguiti (cons. 66 dir. Appalti)
3. Individuazione dell' offerta economicamente più vantaggiosa come criterio standard di aggiudicazione. Si afferma che gli Stati membri dovrebbero proibire o limitare il ricorso al solo criterio del prezzo per valutare l'offerta . Quindi il criterio del massimo ribasso non viene abolito del tutto, visto che la valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa potrebbe essere effettuata anche soltanto sulla base del prezzo (cons. 90 dir. Appalti, cons. 95 dir. Utilities), ma il suo utilizzo, nella previsione delle nuove direttive, ne risulta significativamente limitato. Pertanto, oltre che al prezzo, le aggiudicazioni dovrebbero avvenire di norma con riferimento ad elementi qualitativi, ambientali o sociali, ed in tali fattispecie potrebbero trovare spazio la creatività e l'innovazione, obiettivi strategici delle PMI.
4. Previsione secondo la quale gli Stati Membri sono tenuti a provvedere a "che siano disponibili gratuitamente orientamenti e informazioni per l'interpretazione e l'applicazione del diritto dell'Unione sugli appalti pubblici, al fine di assistere le amministrazioni aggiudicatrici e gli operatori economici, in particolare le PMI, nella corretta applicazione della normativa dell'Unione in materia " ( art. 83, par. 4 della direttiva Appalti). In sostanza viene prevista un'assistenza gratuita circa l'interpretazione delle complesse normative che regolano gli appalti pubblici, in particolare a favore delle PMI, che potrebbero non disporre al proprio interno delle necessarie competenze giuridiche specialistiche.

In conclusione anche se alcune previsioni delle citate Direttive sono già operanti nel nostro ordinamento (es. all'obbligo di motivazione per i requisiti di fatturato e per la mancata suddivisione in lotti, pagamento diretto ai subappaltatori, sia pure direttamente disposto dalla stazione appaltante e non su richiesta dell'appaltatore), le ulteriori disposizioni sopra descritte contribuiscono di certo ad incentivare la partecipazione alle gare d'appalto pubbliche da parte delle PMI, con ricadute positive sotto l'aspetto della crescita delle stesse e, in generale, dell'ampliamento della concorrenza che resta uno dei principi cardine che ispira la legislazione in contesto.

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